marzo 2, 2021

Perspectivas

El Programa Bracero, ¿exclusiva preocupación mexicana?



“Música”, Excélsior, 09 de septiembre de 1953. Fotografía de la autora (Biblioteca Lerdo de Tejada, CDMX).

A finales de febrero, el presidente Andrés Manuel López Obrador manifestó su intención de proponer al mandatario de Estados Unidos la creación de un programa bilateral para trabajadores mexicanos.[1] Al momento del anuncio, el presidente de México se refirió directamente al Programa Bracero, un programa bilateral para trabajadores mexicanos (1942-1964) que forma parte de la memoria de la sociedad mexicana. Este programa es recordado, para bien o para mal, como un momento excepcional en la relación migratoria entre México y Estados Unidos. Las críticas a este programa han destacado sus consecuencias negativas: explotación y discriminación de los trabajadores mexicanos que desempeñaban labores duras en los campos estadounidenses (y durante unos breves años en los ferrocarriles), fraude por parte del gobierno mexicano al fondo de ahorro de los braceros, consolidación de las redes migratorias y crecimiento de la migración indocumentada, que provocó en 1954 una operación de deportación masiva (esta migración indocumentada volvería a presentarse con más dinamismo después de la cancelación unilateral del programa en 1964). Los elogios al programa también han sido numerosos, tanto por parte de los gobiernos (garantías a las condiciones laborales y salariales, supervisión de estas condiciones y regulación de la oferta/demanda de trabajadores) como por parte de braceros que participaron en esta epopeya migratoria. Frente a esta apreciación agridulce del programa, podemos preguntarnos ¿por qué hoy en día se busca restablecer este tipo de marco bilateral? y ¿es realista pensar que existen las condiciones para obtenerlo?

Desde la cancelación del Programa Bracero, la búsqueda de un nuevo acuerdo bilateral con Estados Unidos que permita una regulación más eficiente de los flujos de personas se ha mantenido muy viva, pero sin llegar a concretarse. Los contextos históricos que permitieron la creación, y luego la reanudación, del Programa Bracero eran excepcionales: la Segunda Guerra Mundial, seguida de la Guerra de Corea y un panorama de fuerte crecimiento agroindustrial en Estados Unidos hicieron posible que los gobiernos mexicanos y estadounidenses acordaran condiciones legales para la movilidad de los trabajadores agrícolas. Las relaciones diplomáticas entre los dos países fluían mejor que nunca después de la Segunda Guerra Mundial, lo cual permitió que los fuertes intereses de ambos países se combinaran durante estas dos décadas para mantener un arreglo excepcional que provocó, por cierto, varias tensiones con los sindicatos agrícolas californianos y más tarde con los grupos de la sociedad civil que veían en este programa un claro ejemplo de explotación laboral basada en criterios raciales.

Las posturas oficiales sobre la emigración de los mexicanos: cambios de paradigma, 1920-1994

La postura del gobierno mexicano respecto a la salida de sus connacionales ha sufrido muchos cambios desde finales del siglo XIX y hasta el siglo XXI. Al observar la retórica, las acciones concretas y las estrategias diplomáticas de los gobiernos posrevolucionarios, nos damos cuenta de que su concepción de la emigración de los trabajadores cambió significativamente desde el final de la Revolución hasta la época de las reformas neoliberales. Durante la época de Porfirio Díaz (1876-1910), México experimentó su primera oleada migratoria; las difíciles condiciones de vida y el desarrollo de las líneas férreas que conectaron a México con el país vecino explican los inicios del éxodo. En aquel entonces no se emprendieron muchas acciones para impedir la salida de migrantes, pero se contemplaron planes para facilitar el regreso de los mexicanos instalados en los Estados Unidos y para fomentar la colonización de las áreas despobladas del país con estos “agentes de modernización”[2]. Con el despegue de la emigración laboral a Estados Unidos durante la Primera Guerra Mundial y el debate constitucional en 1916-17, los legisladores mexicanos tuvieron que abordar el tema de la salida de sus conciudadanos y la responsabilidad del gobierno en su supervisión. Frente a la incapacidad estatal para impedir el paso de los mexicanos a Estados Unidos, los constituyentes incluyeron disposiciones relacionadas con la protección de los mexicanos en el extranjero; así es cómo se incluyó la fracción XXVI del artículo 123, que estipula lo siguiente: “Todo contrato celebrado entre un mexicano y un empresario extranjero deberá ser legalizado por la autoridad municipal competente y visada por el cónsul de la nación a donde el trabajador tenga que ir, en el concepto que además de las cláusulas ordinarias, se especificará claramente que los gastos de repatriación quedan a cargo del empresario o contratante.” Aunque la aplicación de este precepto no resultó sistemática ni sencilla, esta fracción refleja la preocupación de las autoridades mexicanas por integrar a las autoridades municipales en la gestión de la emigración, así como de garantizar los derechos laborales de los mexicanos en Estados Unidos y facilitar el regreso de los ciudadanos a su país.[3]

Después de la Revolución, la situación empieza a cambiar y el énfasis se pone en la cuestión de la repatriación, sobre todo después de 1924, cuando se crea la Patrulla Fronteriza y Estados Unidos decide implementar políticas de deportación más sistemáticas de acuerdo con sus intereses. En esta ocasión, la cuestión de los repatriados suscita debates y los gobiernos de Obregón, Calles y el Maximato deben desarrollar estrategias para reintegrar a estos actores activos de la economía mexicana. Es así como surgen algunos proyectos de apertura de regiones inhóspitas; la mayoría de ellos terminan en rotundos fracasos, como bien lo ha explicado Fernando Saúl Enciso. La retórica gubernamental empieza entonces a presentar la emigración como el problema. Por un lado, se creía que la industrialización de México, que arrancaba en aquel momento, requeriría de muchos brazos y ocuparía a toda la población mexicana. Las leyes de población promulgadas en 1936 y 1947 buscaban promover el crecimiento demográfico del país; por lo tanto, la emigración no era vista como acorde a los objetivos nacionales. Por otro lado, a pesar de la “modernización” que experimentaban los migrantes en los Estados Unidos (uno de los argumentos favorables a la migración era que recibían una formación distinta y moderna, lo cual incrementaba su productividad al regresar a México), la situación indocumentada de los mexicanos los hacía susceptibles de ser deportados en cualquier momento. A su vez, la repatriación masiva de trabajadores en momento inoportunos incrementaba las tensiones sociales y creaba nuevos problemas para el gobierno.

La firma del convenio bilateral de migración laboral en 1942 representó una solución a este dilema. Los dos gobiernos se beneficiaban de las herramientas necesarias para administrar el flujo migratorio de acuerdo con sus necesidades y de manera concertada. Esto fue cierto hasta que la migración indocumentada se incrementó paralelamente a la consolidación de los acuerdos braceriles. A partir de 1947, el número de deportaciones empezó a aumentar drásticamente hasta alcanzar más del millón de deportaciones en el año 1954. Mientras que la migración laboral reglamentada era vista de manera relativamente favorable en la década de 1950, la migración indocumentada llegó a representar un serio problema para las autoridades mexicanas. De 1951 a 1954, la salida clandestina y la contratación ilegal de los mexicanos a Estados Unidos debilitó la postura de los representantes mexicanos en las negociaciones bilaterales. En 1953, por ejemplo, los dos países no lograban ponerse de acuerdo para la renovación del acuerdo bilateral y las autoridades estadounidenses recurrieron a la amenaza de la contratación unilateral. Si México no firmaba un acuerdo que satisficiera las demandas de Estados Unidos, ese país dejaría pasar a los migrantes mexicanos para contratarlos directamente en suelo americano.

La percepción del gobierno mexicano respecto a la emigración de sus connacionales no mejoró durante el Programa Bracero. Los ingresos provenientes de las remesas eran apreciados, pero la consolidación de la corriente migratoria paralela (indocumentada) era vista como problemática. El presidente Ruiz Cortines, quien presidió al país durante la época “estable” del programa bilateral, hablaba en términos negativos de la emigración de los mexicanos a Estados Unidos. Esto contrasta significativamente con el tono de los informes de gobierno de Manuel Ávila Camacho y Miguel Alemán, quienes hablaron de la migración documentada de los mexicanos en términos positivos.

Cuando termina el Programa Bracero en 1964, todavía se puede advertir un esfuerzo de desincentivar la migración ilegal a Estados Unidos. Sin embargo, a partir de 1973, cuando las primeras señales de las crisis económicas recurrentes empezaron a hacerse notar en México, el discurso y la política mexicana respecto a la emigración experimentaron cambios importantes. Ana Raquel Minian explica que el silencio de los políticos mexicanos sobre la cuestión de la emigración a partir de la década de 1970 puede interpretarse como una señal de que en México la emigración indocumentada empezaba a ser vista como benéfica para el país: representaba una solución al crecimiento demográfico y a la falta de empleo para todos estos brazos.[4] Con las crisis económicas que marcaron las décadas de 1970 a 1990 (1973, 1982, 1987 y 1995), el control bilateral de la migración casi desapareció de la agenda diplomática del gobierno mexicano, pero se consolidó el papel de los agentes consulares para defender a los mexicanos en los Estados Unidos. En vez de prevenir la migración[5] creando oportunidades en México, el gobierno mexicano optó por intensificar la protección de sus conciudadanos en tierra ajena. El último intento de creación de oportunidades reales quizás fue el TLCAN, que al momento de su creación fue visto por una parte de la clase política como una manera de dar crear empleos y, entonces, frenar la migración a Estados Unidos. No trajo los resultados esperados.

 

¿Un posible regreso a la gestión bilateral de la migración de los trabajadores mexicanos?

Desde la década de 1980, las medidas adoptadas por los gobiernos estadounidenses para controlar la frontera entre los dos países se han incrementado. Los gobiernos mexicanos no insistieron mucho en la creación de un programa bilateral y éste no apareció dentro de las prioridades de la agenda diplomática hasta el siglo XXI. Los presidentes Vicente Fox y George W. Bush casi lograron llegar a un entendimiento sobre este tema, pero los ataques del 11 de septiembre de 2001 modificaron el panorama de las prioridades y del concepto de seguridad fronteriza.

La migración mexicana a Estados Unidos comenzó a disminuir al final de los años 2000, tanto por los impactos de la crisis económica de 2008 como por las intensas campañas de deportación emprendidas desde la presidencia de Barack Obama (2008-2016) e intensificadas bajo la administración Trump (2016-2020). Por otro lado, el uso de las visas H2A (visas de trabajo agrícola temporal) se ha incrementado de manera realmente sorprendente desde 2008, pasando de menos 30 000 visas otorgadas a mexicanos durante los primeros años del siglo a más de 140 000 anualmente después de esta fecha (ver gráfica).

El cambio se debe sobre todo a la preocupación de los empleadores estadounidenses que habían recurrido anteriormente a la mano de obra mexicana indocumentada; frente a las campañas de deportación masivas, las visas H2A han representado una alternativa legal que proporciona cierta estabilidad de la mano de obra mexicana. Estas visas, que habían sido consideradas como engorrosas, con mucho “red tape”, han representado una solución que permite pensar que un marco legal para la migración temporal de los trabajadores mexicanos encontraría cierto echo entre algunos sectores económicos en Estados Unidos.

Sin embargo, una gestión bilateral representa mayores compromisos económicos y administrativos por parte de los gobiernos, sin mencionar que implica también ciertas concesiones diplomáticas sobre otros temas centrales para los dos países. La creación y renegociación del Programa Bracero hasta el final de la Guerra de Corea no obligó al gobierno mexicano a realizar tantos acomodos a su agenda diplomática porque el contexto internacional que hemos señalado previamente favorecía el mantenimiento de estos acuerdos bilaterales. Sin embargo, para 1964 estas condiciones se habían esfumado y el flujo migratorio indocumentado se había consolidado, lo cual daba acceso a la mano de obra mexicana. Hoy en día, las visas H2A se están empleando. El contexto de la pandemia ha provocado desempleo en Estados Unidos, no al revés. Además, las relaciones entre los dos países no se encuentran en el punto más propicio de su historia, a pesar de contar con el T-MEC. Inevitablemente, la discusión diplomática que se debería llevar a cabo entre los dos socios norteamericanos para establecer este tipo de programa de trabajo temporal tocará unas cuerdas sensibles de las agendas comerciales, energéticas y de seguridad nacional que han generado ciertos debates entre ambos gobiernos.[6]

[1] “AMLO propondrá a Biden un acuerdo para que migrantes mexicanos laboren en EU por la vía legal”, https://www.eluniversal.com.mx/nacion/amlo-propondra-biden-un-acuerdo-para-que-trabajadores-mexicanos-laboren-en-eu-por-legal, consultado el 27 de febrero 2021.

[2] José Angel Hernández, “Migration to Mexico in an Age of Global Immigrations”, Mexican American Colonization During the Nineteenth Century. Cambridge, Cambridge University Press, 2012.

[3] Fernando Saúl Alanis Enciso, “La Constitución de 1917 y la emigración de trabajadores mexicanos a Estados Unidos”, Relaciones, XXII, 87 (2001): 212-213.

[4] Ana Raquel Minian, Undocumented Lives. The Untold Story of Mexican Migration. Cambridge/London, Harvard University Press, 2018, pp. 16, 28 y 30.

[5] El último intento de creación de oportunidades reales quizás fue el TLCAN, que al momento de su creación fue visto por una parte de la clase política como una manera de dar crear empleos y, entonces, frenar la migración a Estados Unidos. No trajo los resultados esperados.

[6] Oscar López, “Mexico, in Rebuke to U.S., Adopts Measure Restricting Foreign Agents”, New York Times, 15 de diciembre 2020; Zolan Kanno.Youngs, “Mexican Law Halts U.S. From Turning Back Some Migrant Families”, New York Times, 04 de febrero 2021; Dave Graham, “Mexico Defends State-Led Energy Policy as Investors Look to Biden”, Reuters, 21 de enero 2021.

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